วันอาทิตย์ที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ.2561 peaceMOVING FORWORD TO PEACE
logo

ใส่คำค้นที่ท่านต้องการค้น ในช่องสีฟ้าด้านล่าง

คอลัมน์: บทความพิเศษ: สมบัติของชาติ ตอนที่ 3 : ข้อขัดข้องยุทธศาสตร์ชาติในท้องถิ่น (ตอนจบ)

 08 พ.ย. 2561 04:00 น. | หมวดหมู่ การเมือง
Facebook Twitter Pinterest LinkedIn Google+

ทีมวิชาการสมาคมพนักงาน
เทศบาลแห่งประเทศไทย
การปฏิรูประบบราชการแบบบูรณาการ
ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 เน้นการปฏิรูประบบราชการต้อง "ทำงานแบบบูรณาการ" ตามยุทธศาสตร์ชาติ "การบริหารจัดการเชิงพื้นที่" (Area - based Management) ที่มุ่งเน้นปรับปรุงการทำงานภาครัฐให้เกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลและคุ้มค่ามากขึ้น แต่พลิกดูเอกสารหลายตลบแล้วเรื่องสำคัญ คือ "ยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาลไม่มีเรื่องของท้องถิ่น และการปฏิรูปประเทศก็ไม่มีเรื่องของท้องถิ่นเลย" และมีปัญหาว่าใครจะเป็นผู้ขับเคลื่อนการปฏิรูป มีนักวิชาการเสนอว่า ให้ตั้ง "สภาขับเคลื่อนโดยชุมชนท้องถิ่น" เพราะว่า "การปฏิรูประบบราชการแบบบูรณาการต้องเป็นไปตามแนวทางยุทธศาสตร์ชาติ" ที่อย่างไรเสียก็คงหลีกไม่พื้นท้องถิ่นเป็นแน่แท้ เพราะ อปท. ก็คือ "เจ้าของพื้นที่ตัวจริง" ในที่นี้มีข้อเสนอว่า "ควรเร่งการทำงานกิจการร่วมระหว่าง อปท.กับ อปท., อปท.กับหน่วยราชการอื่น และ อปท.กับภาคเอกชน ให้เกิดเป็นรูปธรรมจับต้องได้" ควรลดเลิกระบบโครงสร้างภาคราชการลง แต่เพิ่มระบบภารกิจร่วม อปท. ให้ชัดเจนขึ้นให้ทำงานได้อย่างไม่ติดขัด ทั้งในเรื่องบุคลากร เรื่องกฎหมาย เรื่องภารกิจที่ซ้ำซ้อน ให้หมดลดลง นี่คือมิติใหม่ของการทำงานเชิงบูรณาการในพื้นที่
ในเรื่องโครงสร้างส่วนราชการไม่ควรกำหนดให้มีตำแหน่ง (วิ่งเต้น) ให้ล้นมากมาย ที่มักมีความขัดแย้งในกันเองในระหว่างหน่วยงานและบุคคล ให้เป็นวังวนกิเลส ราคะ โลภะ แบบมีตำแหน่งแต่งานไม่คืบไม่ก้าวหน้าอะไร มีแต่ความสูญเสีย แถมยังขอพึ่งส่วนกลางอีกต่อไป ฯลฯ ประเด็นนี้มีข้อเสนอที่น่าสนใจจากนักวิชาการ (2560) ว่า รัฐบาลอาจสอบตกในเรื่องการกระจายอำนาจ ภายใต้ข้อสนับสนุน 3 ประการ คือ (1) ขาดการสนับสนุนด้านอำนาจหน้าที่และระเบียบรองรับการปฏิบัติงานสำหรับ อปท. ทำให้ อปท. หลายแห่งไม่สามารถปฏิบัติงานได้ครบถ้วนผ่านเกณฑ์มาตรฐานบริการสาธารณะ (2) ขาดการสนับสนุนงบประมาณให้ท้องถิ่นอย่างเพียงพอ การศึกษาครั้งนี้พบว่าอย่างน้อยรัฐบาลต้องสนับสนุนงบประมาณให้ อปท. เพิ่มอีกประมาณ 3 หมื่นล้านบาท (จากปัจจุบัน 3 แสนล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นราว 5%) หรืออย่างมากรัฐต้องเร่งกระจายอำนาจให้ อปท. และสนับสนุนให้ อปท.มีรายได้รวมกันราว 1.36 ล้านล้านบาทต่อปี หรือเทียบสัดส่วนรายได้ท้องถิ่นต่อรายได้รัฐบาลประมาณ50:50 (3) การรวมอำนาจบริหารงานบุคคลท้องถิ่นตามคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่8/2560 น่าจะเป็นแนวทางที่ผิดพลาด เพราะไม่ให้อิสระในการบริหารงานบุคคลในระดับท้องถิ่น จึงขาดการตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหาของประชาชนในพื้นที่อย่างจริงจัง และไม่มีหลักประกันว่าระบบอุปถัมภ์จะหมดไป
การหันมาทบทวนโครงสร้างระบบราชการ(Re-structure & Re-organization) ให้เป็น 2 แบบดังเช่น ภาคเอกชนคือ (1) ภาคโครงสร้างหลัก (Line Organization Structure) และ (2) ภาคโครงสร้างเฉพาะกิจ (Ad-hoc Organization Structure)เฉพาะจ๊อบงาน แบบอีเวนต์(event) มีข้อเสนอว่าอาจทำโครงสร้างราชการให้เป็น 2 แบบ เช่น ภาคเอกชนคือ (1) ภาคโครงสร้างหลัก (Line Organi zation Structure) และ (2) ภาคโครงสร้างเฉพาะกิจ(Ad-hoc Organization Structure) เฉพาะจ๊อบงานแบบอีเวนต์ (event)
ภาคราชการลองหันกลับมาใช้วิธีแบบภาคเอกชนดู เลิกยึดติดกับอำนาจ ตำแหน่งในการขับเคลื่อนงาน เพื่อให้เกิดความสมดุลของการบริหารจัดการเชิงอำนาจหน้าที่ (Functional - based)และเชิงพื้นที่ (Area - based) ซึ่งการบริหารจัดการแนวใหม่คือเน้นการจัดการเชิงพื้นที่มากขึ้นเห็นได้จากการนำแนวคิดยุทธศาสตร์ชาติมาใช้ การจัดการเชิงพื้นที่ตามกลุ่มจังหวัด ตาม พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551 (18 กลุ่มจังหวัด) หรือ การจัดการพื้นที่ตามแบบพิเศษ ได้แก่ การจัดตั้งเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษพื้นที่ชายแดนของ คสช., การตั้งคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ,เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษใน 10 จังหวัด (ตาก,มุกดาหาร, สระแก้ว, สงขลา, ตราด, หนองคาย,นราธิวาส, เชียงราย, นครพนม และกาญจนบุรี)แต่ว่า อุปสรรคที่ผ่านมาประการหนึ่งก็คือ การขับเคลื่อนให้บรรลุวัตถุประสงค์การพัฒนาในเรื่องใดหรือในหลายเรื่องอาจไม่สำเร็จได้โดยง่าย หากมีการซื้อยื้อเวลาล่าช้าออกไปเรื่อย
โครงการ อปท. ไม่ได้ผลเพราะผลประโชน์และความฉ้อฉลของผู้มีอำนาจ
โครงการงบประมาณหลวงหลายเรื่องไม่ได้ผล เพราะความฉ้อฉลของคนมีอำนาจ มีข้อสังเกตในเรื่องนี้คือ (1) รัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนด 3 แนวทางการได้มาของนายก อปท. ไม่ใช่แนวทางเดียว รัฐธรรมนูญเขียนไว้ขัดเจตนารมณ์ประชาชนเพียงใดหรือไม่ (2) การมัวแต่ปฏิรูปโครงสร้าง โดยไม่ปฏิรูปการทำงานกิจการร่วมระหว่าง อปท. นำไปสู่ความล้มเหลวของ อปท. (3) หลักการคือ ให้สร้างผลงานแข่งขันกันและร่วมมือกัน (การบูรณาการ) ในระหว่างพื้นที่ (ท้องถิ่น ท้องที่ และภูมิภาค) มิใช่เพียงการบัญญัติกำหนดภารกิจไว้เพียงเฉพาะ อปท.(4) การจัดสรรงบประมาณโครงการใหญ่สำคัญ(Megaproject) ต้องเป็นความเห็นร่วมทุกฝ่าย จากผู้ได้รับผลกระทบ นักวิชาการ ผู้มีบทบาทหน้าที่ องค์กรเกี่ยวข้องฯ ตามรูปแบบขั้นตอนในการวิเคราะห์ประเมินผลโครงการฯ (ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 77) (5) เมื่อ อปท.ถูกต่อต้านการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่จากหน่วยงานราชการเดิม ด้วยว่าจะเสียบทบาท สถานะ ตำแหน่งหน้าที่ ความก้าวหน้าหรืออะไรก็แล้วแต่ ช่วงเวลาที่ผ่านมาทำให้เกิดภารกิจซ้ำซ้อนในพื้นที่ สิ้นเปลืองงบประมาณ เปลืองคน เปลืองเครื่องมือที่ต่างหน่วยงานต่างสะสมและต่างห่วงแหนในบทบาทของหน่วยตนที่เล็งผลเฉพาะต่อภาพลักษณ์ภายนอกจากการยอมรับจากสังคม แต่กลับทำให้ประเทศสูญเสียงบประมาณ เสียเวลาไปมาก ผลลัพธ์ที่ได้น้อย เสมือนขี่ช้างจับตั๊กแตน
การอุดช่องโหว่ในระเบียบกฎหมายการปฏิบัติงานของท้องถิ่น
การเขียนและตีความกฎหมายต้องอุดช่องโหว่ให้ได้ มีปัญหาช่องว่างในการตีความและบังคับใช้กฎหมายท้องถิ่น หน่วยงานที่มีอำนาจต้องหาทางอุดช่องโหว่ของกฎหมายให้ได้ เพราะเมื่อมีประเด็นขึ้นสู่ศาลจะเป็นว่าหน่วยกำกับดูแลละเลยต่อหน้าที่ได้ สาเหตุใหญ่ 2 ประการ คือ
(1) กฎหมายของท้องถิ่น โดยเฉพาะกฎหมายจัดตั้ง "ถูกมัดตราสัง" เปรียบเสมือนการผูกมัดคนตาย (Dead Locked) ไว้หลายเปลาะหลายจุด เช่น เคยสังเกตกันไหมว่า แม้เป็นกฎหมายที่มีระดับศักดิ์เท่ากันก็ยังต้องให้ มท. ออกกฎกระทรวงหรือต้องมาตีความ (แปลความ) กัน ที่จริงกฎหมายในตัวมันเองต้องชัดเจน หรือหากตีความต้องหาทางแก้ไขลดความขัดแย้งลงให้ได้ เช่น ค่าใช้จ่ายที่เป็นรายจ่ายของ อปท. ตามมาตรา 67, 77 แห่งพ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496 เพราะหากกระทรวงอื่นออกกฎกระทรวงมาจะใช้บังคับกับ อปท. ได้หรือไม่เพียงใด การยืดเวลาการบังคับใช้กฎหมายตามบทเฉพาะกาลเท่ากับยืดวาระออกไปเช่นกัน เป็นแนวทางการแก้ไขข้อปัญหาที่ดูแยบยลดี แถมยังไม่นับวาระย้อนหลังเปรียบเสมือนการแต่งงานใหม่ข้าวใหม่ปลามัน เพราะเริ่มนับหนึ่งใหม่ระยะเวลา(วาระ)ของเก่าไม่คิด แต่ระเบียบกระทรวงมหาดไทยเรื่องโบนัส อปท.ที่มีผลคุ้มครองย้อนหลังไปได้ทุกปี แม้ อปท.ได้รับผลประโยชน์ เท่ากับเป็นการรีไซเคิลใหม่ เสมือนคู่ผัวเมียเก่ามาแต่งงานใหม่สตง. รวมหน่วยตรวจสอบอื่นรวมทั้งประชาชนทั่วไปเขาจะเข้าใจว่าอย่างไร การตีความหลักกฎหมายตรงตามเจตนารมณ์เพียงใดหรือไม่
(2) อปท. เป็นองค์กรทางการเมือง (Political Organization) ที่มีการออกแบบไว้ให้มีความขัดแย้งกันอยู่ในตัวเอง หมายความว่า ในโครงสร้างหน้าที่ของบุคลากร อปท. ฝ่ายต่าง ๆ ทั้งฝ่ายการเมืองฝ่ายประจำ และฝ่ายประชาชน ประชารัฐ ขัดแย้งกันไปหมด เพราะ ต่างฝ่ายต่างก็มี "กลุ่มผลประโยชน์"(Interest Group) ของตัวเองคนละกลุ่มกัน เอาง่ายๆ ฝ่ายประจำอยากโตตามเส้นทาง career path (ความก้าวหน้าในสายงานอาชีพ) ก็ไปติดฝ่ายการเมือง และฝ่ายประชาชน ที่ต้องเห็นชอบอย่างลงตัวเช่นอ้างว่าต้องมีเนื้องาน และ ประชาชนต้องได้ประโยชน์ฯ เป็นต้น
มีข้อสังเกตว่า มท.ไม่ควรออกระเบียบกฎเกณฑ์ให้ อปท.ปฏิบัติไปเสียทุกเรื่องเกินกว่ากฎหมายจัดตั้งกำหนด ปล่อยให้เป็นอำนาจหน้าที่และหรือการใช้ดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่นที่ประชาชนเขาเลือกตั้งมาบ้างก็จะดีที่สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจตามเจตนารมณ์ของการปกครองท้องถิ่น อย่าให้ใครเขาว่า "อปท.คือหุ่นยนต์" ที่รอโปรแกรมสั่งงาน การคิดเองได้ หากไม่มีระเบียบกฎหมายรองรับควรมีการมอบนโยบายสั่งการให้ชัดเจน เพราะหากอปท.ทำไปก็จะถูกทักท้วงจากหน่วยงาน สตง.ที่มาตรวจสอบ นี่คือจุดด้อยของ อปท.ไทย
กรณีศึกษาโครงการไทยนิยมยั่งยืน
มีรายงานผลการดำเนินงานโครงการไทยนิยมยั่งยืน หมู่บ้านชุมชนละสองแสน สามารถแก้ปัญหา พัฒนาพื้นที่ ต่อยอดโครงการแต่ละด้าน โดยเฉพาะด้านสาธารณูปโภค (72 %) จากยอดการเบิกจ่ายทั้งสิ้น 15.9 พันล้านบาท เกิดคำถามว่า โครงการไทยนิยมสำเร็จ ล้มเหลวหรือหลอกลวง การสอบถามหรือการประเมินผลจากประชาชนและหน่วยปฏิบัติในพื้นที่น่าจะเป็นคำตอบ อาทิความคุ้มค่าสมประโยชน์ในโครงการในตลาดประชารัฐที่เป็นตัวอย่างปัญหา ความสำเร็จส่วนหนึ่งแน่นอนว่าเป็นการกระจายเม็ดเงินลงท้องถิ่น หรือว่าประชาชนเป็นไก่ได้พลอย การเร่งรัดทำโครงการคนที่อยู่ในพื้นที่สะท้อนว่าหลายโครงการเป็นผักชี ตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ ฉาบฉวย ไม่ยั่งยืน
ตัวอย่างเรื่องผังเมืองที่เป็นเรื่องใกล้ตัว
หากย้อนมาดูปัญหาเมืองใหญ่ (Urban) จะพบว่า มีปัญหา "ขาดสมดุลในประโยชน์" คือ เส้นแบ่งขีดความเหมาะสม ทั้งด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคมด้านเวลา ยกตัวอย่าง กรณีถนน ของจังหวัดนครราชสีมาที่น่าจะเลยเวลาที่จะต้องจัดทำแล้ว เพราะได้ประโยชน์น้อยแต่อาจเสียมาก เช่นถนนทับที่ดินอาคารพักอาศัยของชาวบ้านมาก แต่ถนนมีระยะสั้นเป็นประโยชน์แก่เจ้าของห้างกิจการค้า ขายรายใหญ่ประชาชนอยู่ก่อนเดิมต้องเสียสละประโยชน์ให้นายทุน เพียงเพื่อจราจรให้เอื้อเฟื้อห้าง ใหญ่ที่เกิดภายหลังที่ต้องออกไปอยู่นอกเขตชุมชน หรือไปสร้างชุมชนใหม่ นี่ยังไม่รวมการประชาคมใหม่ ที่ไม่รื้อถอนทางข้ามรถไฟที่แยกอัมพวัน เป็นต้น
กรณีศึกษาการใช้อำนาจตามกฎหมายของ สตง.
ภาคราชการไทยจัดทำงบประมาณแบบแสดงแผนงาน Planning Budgeting หน่วยตรวจสอบ สตง.ตรวจภายใต้เงื่อนไข 4 ข้อ คือ (1) ความโปร่งใส (2) ความคุ้มค่า (3) ประสิทธิผลและประสิทธิภาพ (4) สามารถตรวจสอบได้ อย่างไรก็ตาม แม้โครงการต่างๆ ที่ได้มาจะผ่านกระบวน การแผนที่สมบูรณ์ครบถ้วน โปร่งใส เปิดเผย ความคุ้มค่าแล้ว สตง.มักยึดหลักความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์(ตัวเลข) แต่ในหลักรัฐศาสตร์นั้น ความพึงพอใจ (Satisfying) ก็ต้องอธิบายความสำคัญได้ด้วยอย่างมีสัดส่วน
ในการตรวจสอบวินัยทางด้านการเงินการคลัง เช่น ทักท้วงการเบิกจ่ายของ อปท. แล้วสั่งพ่วงท้าย "ให้คืนเงิน" นั้นเป็นเพียง "ความเห็น" ในข้อทักท้วงของ สตง.ที่ไม่ใช่กฎหมาย เพราะ สตง. ไม่มีอำนาจสั่งให้คืนเงินได้ ในทางกฎหมายเป็นการกระทำทางปกครองที่ "ไม่ชอบ" อาจเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดย "มิชอบ" ได้ และ มี อปท.จำนวนมากสำคัญผิดเข้าใจว่าเป็นการสั่งโดยชอบ สตง.สั่งอะไรมาก็รีบทำตามและกลัว สตง. นอกจากนี้ อปท.ก็จะสั่งให้เจ้าหน้าที่คืนเงิน ซึ่งเป็นกรณีที่ อปท.กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะการคืนเงินคลังหากมีมูลว่าที่เจ้าหน้าที่จงใจทำผิดหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หน่วยงาน อปท. ต้องตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด แล้วออกคำสั่งตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดฯ ไม่ใช่ออกคำสั่งตามข้อทักท้วง สตง.
ข้อสังเกตเล็กน้อย การติเพื่อก่อเหล่านี้เป็นผลดีกว่าที่ไม่ทำอะไรเลย นึกว่าเป็นจิ้งจกทักแล้วกันหน่วยราชการผู้มีอำนาจ โดยเฉพาะผู้กำกับดูแล(Tutelle Administrative) ตามกฎหมายของ อปท.ต้องให้ความสำคัญ การละเลยเพิกเฉย หรือ การไม่สามารถบรรเทาแก้ไขปัญหาดังกล่าวลงได้ แม้เพียงเล็กน้อยย่อมบ่งชี้ถึง "ศักยภาพขีดความสามารถรวมทั้งความเหมาะสม" ในการกำกับดูแลได้เป็นอย่างดี--จบ--
ที่มา: หนังสือพิมพ์สยามรัฐ

Comment
Related