วิวัฒนาการในการบริหารจัดการการแก้ไขปัญหา จชต.

 21 ก.ค. 2560 18:44 น. | อ่าน 5754

      หากมองในมิติของการบริหารงานภาครัฐแล้ว การแก้ไขปัญหาการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือที่เราเรียกกันอย่างติดปากว่า “จชต.” ถือว่าเป็นการบริหารโครงการภาครัฐในลักษณะอภิมหาโครงการ คือ เป็นโครงการขนาดใหญ่ที่ทั้งสลับซับซ้อนและละเอียดอ่อน เนื่องจากปัจจัยแห่งความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้นั้น มีความเชื่อมโยงในหลากหลายมิติและหลากหลายระดับ โดยในเรื่องของมิตินั้น เชื่อมโยงกับ มิติทางด้านการเมือง มิติทางด้านสังคมจิตวิทยา/วัฒนธรรม/ความคิดความเชื่อ มิติทางด้านเศรษฐกิจ มิติทางด้านวิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี ในส่วนของระดับนั้น มีความเชื่อมโยงตั้งแต่ระดับภูมิภาค ระดับประเทศ ระดับท้องถิ่น ลงไปจนถึงระดับหมู่บ้าน
      จากความสลับซ้บซ้อนของความเชื่อมโยง ทั้งในเรื่องของมิติ และในเรื่องของระดับ จึงทำให้การแก้ไขปัญหาการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นเรื่องที่สุดหินต่อการเดินทางไปสู่แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์
      อย่างไรก็ตาม ไม่มีอะไรที่เป็นไปไม่ได้ในโลกนี้ ดังนั้นการแก้ไขปัญหาการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ จึงเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ แต่ต้องอาศัยการบริหารจัดการที่เป็นเอกภาพ และมีการประเมินผลที่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากหากเราไม่สามารถบริหารจัดการได้อย่างมีเอกภาพ การบริหารจัดการ จะไม่เป็นระบบและสับสน เกิดความซ้ำซ้อนในการใช้ทรัพยากรสูง นอกเหนือไปจากนั้น จำเป็นจะต้องสามารถประเมินสิ่งที่เราบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากว่า หากเราก็จะไม่สามารถประเมินในสิ่งที่เราบริหารจัดการได้ เราก็ไม่สามารถจะปรับปรุงการบริหารจัดการนั้นได้อย่างมีประสิทธิผล

วิวัฒนาการในการสร้างเอกภาพในการบริหารจัดการ

Image Credit: http://www.unityofdelraybeach.org/images/unity-hands1.jpg

      อาจกล่าวได้ว่า ในช่วงก่อนปี 2557 หรือช่วงก่อนการเข้ามาของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ การบริหารจัดการ และการประเมินผลในแก้ไขปัญหาการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ยังมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลไม่ดีเท่าที่ควร สืบเนื่องมาจากปัญหาในเรื่องความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการ และ ประสิทธิภาพในการบูรณาการทรัพยากรในการแก้ไขปัญหา

อะไรคือความหมายของคำว่า “เอกภาพ”
      เมื่อพูดถึงความเป็นเอกภาพแล้ว ก่อนอื่นต้องตอบคำถามก่อนว่า “เอกภาพ มีความหมายว่าอย่างไร” คำว่า “เอกภาพ” มีความหมายว่า “ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน หรือ ความสอดคล้องกลมกลืนกัน” หรือ ตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า “Unity” และจะตรงกับหลักการทางทหาร หรือหลักการสงคราม ในเรื่อง “หลักการเอกภาพในการบังคับบัญชา หรือ Principle of Unity”
      จากคำจำกัดความข้างต้น เราจะเห็นได้ว่า การแก้ไขปัญหาการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ในช่วงเวลาก่อนปี 2557 นั้น มีความไม่เป็นเอกภาพในหลากหลายมิติ เริ่มต้นจากความไม่เป็นเอกภาพในมิติของกฎหมาย อาทิเช่น มีกฎหมายหลายฉบับ ที่ก่อให้เกิดความไม่เป็นเอกภาพในการทำงาน นำมาสู่ความซ้ำซ้อนในเรื่อง บทบาท อำนาจหน้าที่ การที่แต่ละหน่วยถือกฎหมายคนละฉบับเป็นบรรทัดฐานในการทำงาน ส่งผลให้การบูรณาการขาดประสิทธิภาพ ท้ายที่สุดนำมาสู่ความซ้ำซ้อนในเรื่องงบประมาณ การปฏิบัติต่างๆ และที่สำคัญที่สุด ประชาชนในพื้นที่ เกิดความสับสน
      จากความไม่เป็นเอกภาพข้างต้น อาจกล่าวเป็นภาษาทหารได้ว่า เกิดสภาวะ “วางแผนแบบแยกการ และปฏิบัติแบบแยกการ” และส่งผลให้การประเมินผล ที่ต่างหน่วย ต่างประเมินผล แต่ขาดการประเมินผลในภาพรวม และท้ายที่สุด ผลการประเมินส่วนใหญ่ไม่ได้รับการยอมรับ จากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มีเพียงส่วนน้อยที่ถูกนำมาใช้ประโยชน์ ในการเป็นข้อมูลย้อนกลับ เพื่อนำไปปรับปรุงการบริหารจัดการในการแก้ไขปัญหาการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในภาพรวม

บทบาท อำนาจ หน้าที่ ที่ชัดเจน และไม่ซ้ำซ้อน คือ จุดเริ่มต้นของเอกภาพ
      ดังที่กล่าวไปแล้วว่า การดำเนินการกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง ให้ประสบผลสำเร็จ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกิจกรรมขนาดใหญ่ เฉกเช่น การแก้ไขการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่ประกอบด้วยแผนงาน/โครงการ/กิจกรรมจำนวนมาก ซึ่งมีหน่วยงาน/องค์กร ในหลายๆ ภาคส่วน หลายๆ ระดับเข้ามาเกี่ยวข้องเป็นจำนวนมาก ดังนั้นการขับเคลื่อนแผนงาน/โครงการ/กิจกรรมเหล่านี้ ไปสู่เป้าหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล จำเป็นต้องเริ่มด้วยการสร้างความเป็นเอกภาพในการดำเนินการ
      คำถามที่ตามมา ก็คือ เอกภาพจะต้องเกิดขึ้นตรงไหนบ้าง.....คำตอบ ก็คือ เอกภาพในการดำเนินการจะต้องเกิดขึ้นตั้งแต่จุดเริ่มต้นของการดำเนินการ นั่นคือ การมีกฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่ ความรับผิดชอบของแต่ละหน่วยงานได้อย่างเป็นเอกภาพ หรือ พูดง่ายๆ ว่า ต้องกำหนดให้ชัดว่า ในแต่ละเรื่องใครเป็น “เจ้าภาพหลัก” และ/หรือ “เจ้าภาพรอง” นั่นเอง เมื่อความมีเอกภาพเกิดขึ้น ณ จุดเริ่มต้น ความเป็นเอกภาพในกระบวนการที่ตามมา ก็จะเกิดขึ้นด้วย...

ประกาศ คสช. ฉบับที่ 98/2557 เรื่อง การแก้ไขปัญหา จชต.
      เพื่อเป็นการสถาปนาความเป็นเอกภาพให้เกิดขึ้นกับการแก้ไขปัญหาการก่อความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หน.คสช./นรม. ได้สั่งการผ่านประกาศ คสช. ฉบับที่ ๙๘/๒๕๕๗ ซึ่งได้มีการกำหนดระดับในการบริหารจัดการ ออกเป็น 3 ระดับ ได้แก่ ระดับนโยบาย ระดับแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และระดับหน่วยปฏิบัติ สำหรับรายละเอียดอื่นๆ ดังปรากฏในประกาศดังกล่าว โดยจุดประสงค์หลักของประกาศฉบับนี้ ก็คือ การสร้างความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการ และเพิ่มประสิทธิภาพการบูรณาการ ภายใต้การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน

ประกาศ คสช. ฉบับที่ 57/2559 เรื่องการปรับปรุงการบริหารเพื่อการแก้ไขปัญหา จชต.
      จากการเริ่มต้นด้วยการสถาปนาเอกภาพในการบริหารจัดการ ซึ่งส่งผลให้การบริหารจัดการเพื่อการแก้ไขปัญหา จชต. มีพัฒนาการที่ดีขึ้น อย่างไรก็ตามก็ยังไม่เพียงพอ มีจำเป็นจะต้องมีการปรับปรุง และยกระดับการบริหารจัดการการแก้ไขปัญหา จชต. ไปสู่ขั้นต่อไป โดยเฉพาะในมิติของความมีเอกภาพ และการบูรณาการ มีความคล่องตัว และรวดเร็วทันต่อปัญหา และความต้องการของประชาชนในการปฏิบัติงานทั้งในเชิงยุทธศาสตร์ และเชิงพื้นที่ ด้วยการตั้งคณะกรรมการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหา จชต. หรือ คปต. เป็นฝ่ายบูรณาการงานในระดับแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ อีกทั้งในมีการแต่งตั้งผู้แทนพิเศษของรัฐบาล เพื่อทำหน้าที่ประสานงานในทางดิ่ง (การประสานงานระหว่างคณะรัฐมนตรี และส่วนราชการส่วนกลาง กับหน่วยงานในพื้นที่ และรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง) โดยเฉพาะในเรื่องการปรับปรุงประสิทธิภาพในการปฏิบัติ และการพัฒนา และให้รายงานปัญหา อุปสรรค ตลอดจนแนวทางการป้องกันหรือแก้ไขปัญหาต่อนายกรัฐมนตรีเป็นระยะ

การจัดทำงบประมาณในลักษณะบูรณาการเชิงยุทธศาสตร์
      ในช่วงเวลาก่อนหน้านี้ การจัดทำงบประมาณของประเทศ ค่อนข้างเป็นไปในลักษณะต่างคนต่างทำ ส่งผลให้สภาวะการซ้ำซ้อนของการจัดสรรงบประมาณในระดับที่ค่อนข้างสูง ซึ่งไม่ก่อให้เกิดผลดีในเชิงประสิทธิผลตามที่รัฐบาลต้องการ ดังนั้นในปีงบประมาณ 2559 รัฐบาลจึงกำหนดให้มีการปรับเปลี่ยนรูปแบบการจัดสรรงบประมาณใหม่ โดยปรับเปลี่ยนเป็น “ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์” โดยมีการกำหนดเจ้าภาพหลัก และเจ้าภาพรอง ในแต่ละยุทธศาสตร์ตามแนวทาง Thailand 4.0 ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี ทั้งนี้เพื่อให้รัฐบาลสามารถใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรให้เกิดผลสำเร็จตามนโยบายรัฐบาล และเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน ทั้งนี้เพื่อมุ่งให้การใช้จ่ายงบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล อีกทั้งให้เกิดความยืดหยุ่น และความรับผิดชอบในการบริหารจัดการ และสามารถตรวจสอบได้ ตามหลักธรรมาภิบาล
      เมื่อในภาพรวมของระบบงบประมาณ มีการเปลี่ยนแปลงไปสู่การจัดสรรแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ ที่จะต้องมีเจ้าภาพหลัก และเจ้าภาพรอง ในแต่ละยุทธศาสตร์ที่ชัดเจน ดังนั้นการจัดสรรงบประมาณในการแก้ไขปัญหา จชต. ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของระบบงบประมาณของประเทศ จึงต้องปรับเปลี่ยนไปตามบริบทที่เปลี่ยนแปลง ซึ่งการเปลี่ยนแปลงนี้ สอดคล้องกับการปรับปรุงและยกระดับการบริหารจัดการในการแก้ไขปัญหา จชต. ซึ่งต้องใช้ระบบจัดสรรงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ เป็นเครื่องมือสำคัญเครื่องหนึ่ง ที่จะรองรับระบบการบริหารจัดการในการแก้ไขปัญหา จชต. ที่ได้มีการปรับเปลี่ยนบทบาท อำนาจ หน้าที่ ของหน่วยงานให้มีชัดเจนแล้ว กล่าวคือ การบูรณาการงบประมาณในการแก้ไขปัญหา จชต. ก็จะเกิดความมีเอกภาพอย่างแท้จริง สามารถระบุได้อย่างชัดเจนว่า งบประมาณอะไร จะถูกจัดสรรเพื่อรองรับงานตามภารกิจ/หน้าที่ ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (Functional Based Budget) และงบประมาณอะไร จะถูกจัดสรรสำหรับการสร้างความเปลี่ยนแปลงตามวาระของชาติ (Agenda Based Budget) และในเชิงพื้นที่ (Geographical Based Budget)

วิวัฒนาการในการประเมินผลดำเนินการเพื่อปรับปรุงการบริหารจัดการ

Image Credit: https://i.ytimg.com/vi/iLJafvfotFM/maxresdefault.jpg

      ดังที่กล่าวไปแล้วในช่วงต้นๆ ของบทความว่า “หากเราไม่สามารถประเมินผลสิ่งที่เราดำเนินการไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ เราก็ยากที่จะบริหารจัดการสิ่งนั้น ให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามที่ต้องการได้อย่างมีประสิทธิภาพ” ดังนั้นในการปรับปรุงการบริหารจัดการให้ดียิ่งขึ้น เราจำเป็นจะต้องมีการควบคุม และประเมินผลที่มีประสิทธิภาพ เช่นเดียวกัน
      อย่างไรก็ตาม ในช่วงเวลาที่ผ่านมา การควบคุมและประเมินผล (Control and Evaluation) ในการแก้ไขปัญหา จชต. นั้น ยังมีประสิทธิภาพไม่ดีเท่าที่ควร ทั้งๆ ที่แทบทุกหน่วยงาน ทั้งในระดับยุทธศาสตร์ ระดับยุทธการ และระดับยุทธวิธี (ระดับพื้นที่) ที่รับผิดชอบในการแก้ไขปัญหา จชต. ตามบทบาท อำนาจ หน้าที่ ที่ต้องรับผิดชอบ

อะไร คือ สาเหตุของการขาดประสิทธิภาพในการประเมินผลการแก้ไขปัญหา จชต.
      สาเหตุสำคัญยิ่งของการขาดประสิทธิภาพในการประเมินผลการแก้ไขปัญหา จชต.​ นั้น มีสาเหตุเดียวกันกับปัญหาด้านการบริหารจัดการ นั่นก็คือ การขาดเอกภาพในการบริหารจัดการนั่นเอง เมื่อขาดความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการ การประเมินผล จึงต่างคนต่างทำ โดยเน้นการมองเฉพาะ ในส่วนที่หน่วยงานตนเองรับผิดชอบ ดังนั้นจึงขาดการเชื่อมโยงของผลการประเมินในภาพรวม จึงทำให้สามารถนำผลการประเมินไปใช้ได้เฉพาะในบริบทที่หน่วยงานที่รับผิดชอบเท่านั้น แต่ไม่สามารถฉายภาพใหญ่ หรือภาพรวมของปัญหารวบยอดได้อย่างชัดเจนมากพอที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาที่นัยสำคัญมากๆ ต่อการแก้ไขปัญหา จชต. ได้อย่างมีประสิทธิผล
      หากจะถามว่า มีการประเมินผลในลักษณะภาพรวม หรือไม่ คำตอบก็คือ “มี” อย่างไรก็ตาม ด้วยความสลับซับซ้อนของการดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหา จชต. นั้น ส่งผลให้การประเมินผลในภาพรวมในช่วงเวลาที่ผ่านมา ยังไม่สามารถฉายภาพ หรือสะท้อนภาพปัญหา หรือสิ่งที่ต้องแก้ไขได้อย่างชัดเจนนั่นเอง อาจจะเป็นเพราะผู้ที่ทำหน้าที่ประเมิน อาจจะยังยึดติดกรอบทางด้านวิชาการ อีกทั้งมักจะไม่ใช่คนที่มีประสบการณ์ในพื้นที่เพียงพอ และที่สำคัญที่สุดการเชื่อมโยง หรือการเปิดโอกาสให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เข้าการมีส่วนร่วมตั้งแต่จุดเริ่มต้นของการประเมินนั้น มีน้อยเกินไป การมีส่วนร่วมเป็นตัวแปรสำคัญ ที่จะนำมาสู่การยอมรับผลการประเมินนั้น จากหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียสำคัญ ในการแก้ไขปัญหา จชต. ท้ายที่สุดผลการประเมินดังกล่าวจึงไม่ใคร่ได้รับการยอมรับ เมื่อการยอมรับไม่เกิด การถูกนำมาใช้เป็นข้อมูลย้อนกลับในการปรับปรุงการแก้ไขปัญหา จชต. จึงยากที่จะเกิดขึ้น

มองอย่างเป็นระบบอย่างครอบคลุมและการมีส่วนร่วม คือ ปัจจัยแห่งความสำเร็จ
      ล่าสุด คปต. ได้กำหนดให้มีการประเมินผลประสิทธิภาพในการบริหารจัดการแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ โดยได้มอบหมาย มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ (มอ.) เป็นผู้รับผิดชอบในการประเมินผลเชิงวิจัยดังกล่าว โดยมี ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี ผู้อำนวยการสถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ (มอ.) และผู้อำนวยการศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ เป็นหัวหน้าทีมนักวิจัย
      สิ่งที่น่าสนใจมาก หลายประการ สำหรับการประเมินผลเชิงวิจัย ที่นำทีม โดย ผู้ช่วย ศาสตราจารย์ ดร.สมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี ซึ่งสรุปได้ดังนี้
      ประการแรก ก็คือ หัวหน้าทีมนักวิจัย เป็นนักวิชาการที่คร่ำหวอดกับปัญหา จชต. เป็นเวลานานนับทศวรรษ ดังนั้น จึงเห็นวิวัฒนาการของการแก้ไขปัญหา จชต.​ มาอย่างต่อเนื่องยาวนาน ในหลากหลายมิติ อีกทั้งยังเป็นนักวิจัยที่ได้รับ “รางวัลนักวิจัยดีเด่นของมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์” อีกด้วย
      ประการที่สอง ก็คือ นักวิจัยในทีมวิจัย ส่วนใหญ่เป็นคนในพื้นที่ จชต. หรืออยู่ในพื้นที่ จชต. มาเป็นเวลานาน ดังนั้น จึงมีต้นทุนความเข้าใจในปัญหาเป็นอย่างดี
      ประการที่สาม ก็คือ มีการดึงนักวิจัย ที่เคยเป็นข้าราชการที่มีประสบการณ์ในพื้นที่มาร่วมทีมวิจัย ทำให้เพิ่มมุมมองในมิติที่หลากหลายมากขึ้น
      ประการที่สี่ ก็คือ ให้ความสำคัญกับการสร้างมีส่วนร่วมกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในหลากหลายระดับ ในทุกภาคส่วนที่มีประสบการณ์ในการแก้ไขปัญหา จชต. เข้ามามีส่วนร่วม ตั้งแต่กระบวนการต้นน้ำของงานประเมินเชิงวิจัยนั่นคือ กระบวนการในการออกแบบการวิจัย หรือ Methodology Design ซึ่งถือว่า เป็นหัวใจสำคัญยิ่งของงานวิจัย กล่าวคือ หากงานกระบวนการวิจัยถูกออกแบบมาอย่างดี อย่างเป็นระบบ มองอย่างครอบคลุมและมีจุดเน้นหลัก และ รอง ก็จะทำให้ผลของการวิจัยมีความสมบูรณ์ และมีประโยชน์เป็นอย่างยิ่ง การมีส่วนร่วมนี้ จะดำเนินการอย่างต่อเนื่องไปจนถึงกระบวนการปลายน้ำของงานประเมินเชิงวิจัยนี้
      โดยมองในภาพรวมในเชิงการบริหารจัดการแล้ว ในช่วงสิบกว่าปีมานี้ การบริหารจัดการในการแก้ไขปัญหา จชต. มีพัฒนาการ และวิวัฒนาการ มาอย่างต่อเนื่อง มีการเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้นในหลายๆ มิติ โดยพัฒนาการและวิวัฒนาการที่มีนัยสำคัญที่สุดต่อประสิทธิภาพในการบริหารจัดการในการแก้ไขปัญหา จชต. ก็คือ วิวัฒนาการในเรื่องการสร้าง “เอกภาพในการบริหารจัดการ” และ “การประเมินผลที่เป็นระบบ” สิ่งมีการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นรูปธรรมที่ชัดเจน
      อย่างไรก็ตาม พัฒนาการ และวิวัฒนาการในเชิงการบริหารจัดการ ในการแก้ไขปัญหา จชต. ยังคงต้องมีการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง ไม่สามารถหยุดนิ่งได้ ทั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วจากทั้งปัจจัยภายนอกประเทศ และปัจจัยภายในประเทศไทยเอง